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近视防控|陈楠华论调:新时期儿童青少年近视防控的政策协同研究
时间:2021-03-30 17:13:01   来源:网络   

 

2018年全国儿童青少年总体近视率为53.6%。其中6岁儿童为14.5%,小学生为36.0%,初中生为71.6%,高中生为81.0%。2020年疫情期间半年内近视增长率达11.7%,其中,小学生的近视率增加了15.2%,初中学生增加了8.2%,而高中学生增加了3.8%,儿童青少年视力问题之严峻已经到了不得不治理的地步。儿童青少年视力问题中以近视问题为之甚。由于纵向的儿童青少年近视防控体系尚未建立,完善的防控工作机制尚处于缺位状态,儿童青少年近视防控实践主要依托于“家庭-眼科技术机构”之间的横向联系。从儿童青少年近视防控的理论研究来看,儿童青少年视力问题主要集中于儿童青少年近视的患病现状、影响因素和干预治疗等方面,鲜有从政策层面进行深入探讨。新时期儿童青少年近视防控的政策协同研究,利于丰富相关理论研究内容,进一步完善理论研究体系。

新时代下,儿童青少年近视防控俨然成为影响国家发展的焦点问题,儿童青少年近视防控迫切需要国家政策的宏观调控与具体指导。2018年8月教育部、卫健委等8部门联合印发《综合防控儿童青少年近视实施方案(征求意见稿)》(后简称“实施方案”),立即引发社会各界的高度关注。“实施方案”作为一项政策文件,虽然提出了儿童青少年近视防控的具体目标,明确了家庭、学校、学生及相关部门的具体行动措施,但是从政策实施绩效的角度看,还需考虑儿童青少年视防控政策之间的协同问题。因此,对此进行相关研究,其实践意义和研究价值尤其显著。

2020年上半年,教育部、中宣部、科技部、民政部、财政部、人社部、卫健委、市场监管总局、广电总局、体育总局、国家医保局、中科院、国家中医药局、共青团中央、全国妇联等15部门,认真贯彻落实习党和国家领导人关于儿童青少年近视问题的重要指示批示精神,合力推进《综合防控儿童青少年近视实施方案》落地落实,立足职能、多方联动、精准施策,综合防控儿童青少年近视工作取得新的阶段性进展。(1)强化统筹部署。教育部牵头完善全国综合防控儿童青少年近视工作联席会议机制,科技部、医保局、共青团中央、全国妇联、民政部、中科院等6个部门加入,成员单位由9个增至15个。向联席会议机制成员单位征集并汇总14个供联席会议机制研究的选题。召开新冠肺炎疫情防控与儿童青少年视力专题调研视频会议,部署在9个省份开展疫情期间儿童青少年用眼和近视防控调研,研判和应对疫情对我国儿童青少年视力健康的影响。发布《常态化防控新冠肺炎疫情前提下学校文明卫生、绿色健康生活方式倡导》,引导儿童青少年掌握爱眼护眼常识,学会识别不良用眼环境,主动选择有益眼健康的环境。部署做好教育系统2020年全国“爱眼日”宣传教育工作,要求各地各校将“爱眼日”宣传教育与疫情防控、学校卫生与健康教育相结合,高度关注儿童青少年眼健康。教育部联合国家卫生健康委开展学校疫情防控工作督导,检查儿童青少年近视防控工作落实情况。共青团中央发布《共青团服务青年发展重点领域和重点群体工作指引》,将开展儿童青少年近视综合防控作为身心健康领域主要工作。(2)落实减负要求。根据教育部等9部门印发的《中小学生减负措施》,指导各地严格按照课标教学,严控书面作业总量,科学合理布置作业。严禁在“停课不停学”期间对学生进行学业考试和对教师进行教学进度考核。发布中小学生和家长疫情防控期间居家学习生活建议,印发《关于加强“三个课堂”应用的指导意见》《关于疫情防控期间以信息化支持教育教学工作的通知》,要求各校科学有序实施线上教学,为学生提供符合用眼卫生要求的学习环境和设施,指导家长督促儿童青少年科学规范使用电子产品,严控在线时长。利用职业教育专业教学资源库组织疫情防控期间职业院校在线教学活动,指导职业院校采取在线理论教学与线下自主学习相补充、线上虚拟实训与线下居家训练交替进行等方式,合理安排线上学习时间。国家中小学网络云平台上的课程每节课时长15-20分钟,在醒目位置设置温馨提示,提醒学生控制在线学习时间。(3)提高防控能力。中央宣传部倡导绿色印刷,适当扩大图书、期刊字号,适应青少年视力保护需求。加强有声读物创作生产,实施全国有声读物精品出版工程,为居家学习的孩子提供优质课外知识补给,用听书解放双眼,减缓视力疲劳。国家卫生健康委针对疫情期间学生居家学习和上网课等导致屏幕暴露时间显著增加,可能导致近视防控成效发生反弹的情况,先后发布2个版本《儿童青少年新冠肺炎疫情期间近视预防指引》,指导做好疫情期间近视防控。印发中小学和托幼机构新冠肺炎防控技术方案,其中对儿童青少年近视防控提出要求,引导做好近视防控工作。持续组织实施学生近视和健康影响因素专项监测,掌握各省份儿童青少年近视状况。组织起草《儿童青少年学习用品近视防控卫生要求》,拟对教科书、教辅书、普通教室照明灯具、教学多媒体等提出近视防控相关规定。国家中医药局研究制订近视防治中西医一体化综合预防和诊疗方案,形成《儿童青少年近视中西结合综合一体化防治方案(预防控制部分)专家共识》《近视防治中西药一体化综合诊疗方案》。推广线上就诊与专家“一对一”指导,帮助学生在家接受近视干预措施。市场监管总局组织实施读写台灯等健康照明产品、教室健康照明光环境、桌椅人体功效学、眼视光产品、验光配镜场所服务等认证项目,编制《健康显示屏认证技术规范》,研发电子产品健康显示认证项目,从源头减少使用电子产品对儿童青少年视力的影响。

进入21世纪以来,儿童青少年近视防控的政策制定主体有哪些?政策演进历程如何?目前,儿童青少年近视防控的政策目标具体是什么?政策主体采用了哪些主要政策工具?政策群文本的协同状况如何?对以上问题的集中探讨,旨在为提高儿童青少年政策群协同性以及完善与落实“实施方案”提供参考。

新时期儿童青少年近视防控的政策协同研究,具体研究内容如下:

(1)研究对象

以儿童青少年近视防控的政策协同为研究对象。其中,儿童青少年近视防控政策搜集的时间跨度为2000年1月-2018年12月,政策文本主要来源于中华人民共和国中央人民政府门户网站、“中国知网”的法律法规和政府文件数据库。政策文本筛选只针对中央政府部门颁布的关于儿童青少年近视防控的政策文件,地方政府部门颁布的政策文件不在搜集范围内,同时,针对视力残疾人群的相关政策不在统计范围之内。最后,共检索到相关政策文本30部,其中主干政策14部,枝干政策16部。

(2)研究理论

1)政策协同理论。政策协同(Policy Synergism)理论是本课题采取的基本理论,利用政策协同来研究政策问题是政策学于20世纪80年代兴起的一种研究范式。在政策学研究中,政策协同又称为政策协调、政策整合。政策协同是在整体政府(jointed-up government)的理念下消除不同政策之间矛盾、重叠和冲突,以整合利用资源有效提高公共政策效能。斯蒂德(Steed)等人把政策协同界定为政策制定过程中的“跨界问题”(cross-cuttingissues),故此,政策协同可以理解为政府部门为推动跨部门治理目标的实现而超越现有政策领域的边界,超越单个职能部门的职责范围,进而整合不同部门之间政策的行为川。通过部门间职责、资源、结构的有效整合,推动各部门间交互式和一体化管理,弥补施政缝隙,整合政策碎片,从而实现政策效应的最大化是政策协同的主要目标。

2)儿童青少年近视防控政策协同分析框架构建。综合分析新世纪以来中央政府部门颁布的关于儿童青少年近视防控的相关政策文本,从政策文本结构和政策要素入手,构建“政策目标-政策主体-政策工具”的三维分析框架,重点剖析三者之间的协同状况。

政策目标维度(X轴):政策目标是指中央政府部门为解决儿童青少年近视问题采取行动后应达到的指标和效果。显而易见,儿童青少年近视防控政策的总目标是防止儿童青少年近视患病的发生和对已患病群体病情的有效控制。从政策发布的时间效力而言,“实施方案”中提出的目标是儿童青少年近视防控政策群的指向点,其他政策提出的目标应与该目标保持较高的协同性。政策目标有主干政策目标和枝干政策目标之分二,故此,我们把政策目标维度分为A-主干政策目标和件枝干政策目标2个方面。

政策主体维度(Y轴):政策主体是指在政策制定、执行以及评价过程中涉及的各类组织。本研究主要探讨的是政策制定主体,按照政策制定的主体数量分为单部门主体和多部门主体。政策制定的组织越多,在政策制定与执行过程中需要各主体间的协同度便越高。

政策工具维度(Z轴):政策工具是指为解决某一社会问题实现政策目标而采取的具体手段和方式,是政策目标与政策结果之间的中介与桥梁,政策工具的正确选择是顺利实现政策目标的基本保证,亦可增加政策制定的科学性,改善政策执行过程与效果。儿童青少年近视防控政策解决的核心问题是预防和控制儿童青少年近视。从政策内容效力看,儿童青少年近视防控政策属于公共政策的范畴,政策工具的选择对于取得公共政策的成效来说,有着极为重要的意义。Roy Rothwell和Walter Zegveld根据对政策工具的不同作用面,将政策工具分为供给层面、需求层面和环境层面三大工具类型,故此,在此维度上分为供给层面政策工具、需求层面政策工具和环境层面政策工具3个方面。供给层面政策工具是政策制定主体通过对儿童青少年近视防控人才保障与培养、技术创新与开发、资金投入、信息分享等方面直接影响政策目标的具体手段和方式;需求层面政策工具是政策制定主体通过各种手段和方式对儿童青少年近视患病人及其家庭和防控机构给出的具体措施;环境层面政策工具是政策制定主体通过对儿童青少年近视病患危害的宣传教育、体制机制的构建、评估考核等具体方式来营造良性近视防控环境。

(3)研究方法

本研究涉及的研究方法主要有文献法、访谈法、归纳与演绎法、数理统计法和内容分析等研究方法。内容分析法(Content Analysis)顾名思义就是对研究对象的内容进行深入分析的研究方法,它是一种对传播信息内容进行系统、客观和量化描述的研究方法,内容分析法从最初的新闻传播学领域已经广泛应用到情报科学、社会学、心理学等学科领域。通常而言,内容分析法的步骤包括6个方面:提出研究问题。本研究的问题为新时期儿童青少年近视防控政策协同性问题。抽取文献样本。本研究所抽取的文献样本是近20年来中央政府部门发布的政策文本,所选取的文献样本符合研究要求:信息含量较大,具有连续性和内容体例一致性的特点。确定分析单元。根据研究目标,构建出“政策目标-政策主体-政策工具”的三维分析框架。制定类目系统。即对分析单元的对应词条进行归类分析,在三维分析框架下,对30项政策文本内容的词组、主题、目标、具体措施以及制定部门进行系统归类。内容编码与统计。在不同政策文本中对相同分析单元进行归类编码,借助计算机软件完成相关的数理统计分析。解释与检验。对数理统计出的量化结果通过归纳、演绎、解释等定性方法来进行描述、判断与推理,找出客观规律,结合研究目标,检验研究假设,最后得出自己的观点和结论。可见,内容分析法结合了定量研究和定性研究的优点,是一种综合研究方法。

3.研究成果

在政策目标X轴维度,14部主干政策中有明确的“政策目标”的有5部,占全部政策的16.67%;枝干政策有明确“政策目标”的有15部,占全部政策的“50.00%”。主干政策目标高频词汇为:关键词主要集中在宣传教育(1次)、视力筛查(2次)、近视发病率(1次)、近视率(6次)、视力保护(2次);枝干政策目标高频词汇为:常见病(78次)、健康教育(49次)、医师培训(21次)、长效机制(17次)、学校体育(16次)、眼健康(12次)、体育卫生(10次)。在政策主体Y轴维度,从2000年到2018年间,儿童青少年视力防控政策多部门发布15部,单部门发布15部;共涉及到卫健委、教育部、残联、财政部、体育总局、人社部等14个部门。在政策工具Z轴维度,供给层高频词排名前四的分别为:技术创新/开发168次、政策支撑/服务167次、人才保障/培养74次、资金投入49次;需求层高频词排名前四的分别是:公共服务157次、信息引导138次、手术/运动53/58次、资源供给42次;环境层高频词排名前四的分别是:信息/宣传131次、体制/机制127次、考核/评估125次、健康教育107次。在“政策目标-政策主体-政策工具”三维统计中,“政策目标一政策主体”情况为:“近视率”在20个有明确目标体系的政策文本中,使用率在多部门为0.93%,单部门为1.85%,使用率较高的是“常见病”36.11%,“健康教育”22.69%和“医师培训”(9.27%)。“政策目标-政策工具”情况为:在主干政策目标中,环境层政策工具贡献率为20.00%,需求层和供给层分别是15.00%;在枝干政策目标中,环境层政策工具贡献率最大(25.00%),供给层次之(20.00%),需求层最小(5.00%)。“政策主体-政策工具”情况为:多部门政策中,需求层贡献率较大(15.00%),其中公共服务(55.00%)、手术/运动(45.00%),信息引导(30.00%)贡献比重大;在单部门政策中,供给层和环境层政策工具贡献率相同(均为25.00%),供给层政策工具中技术创新/开发(45.00%)、政策支撑/服务(40.00%)贡献比重大。环境层政策工具中体制/机制(45.00)、健康教育(40.00%)、信息/宣传(35.00%)贡献比重大。

4.几点思考

本研究以2018年8月30日8部门联合颁发的“实施方案”为启发点,以儿童青少年严峻的近视形势为背景,借助政策学研究范式和内容分析法,在构建“政策目标-政策主体-政策工具”三维分析框架的基础上,对21世纪以来中央部门颁发的儿童青少年近视防控相关政策进行协同性综合分析。在一维分析中得出以下结论:(l)新时期儿童青少年近视防控政策的重要目标是降低近视率(2)新形势下,卫健委、教育部和国家体育总局是儿童青少年近视防控的主力;(3)21世纪以来,我们儿童少年近视防控分为初级防控阶段(2000-2005)、联合防控稳步发展阶段(2007-2012)、联合防控深度重视阶段(2013-至今);(4)主枝干政策目标协同性较高、政策主体间协同性较高、政策工具间协同性较高。在三维分析中得出以下结论:(1)政策目标-政策主体间协同性较差;(2)政策工具与主干政策目标的协同性表现良好,而对枝干政策目标过重依赖环境层工具,协同性有待提高;(3)不同层级政策工具与政策主体协同性较好。

几点建议:(1)各政策制定主体应尽快统一儿童青少年近视防控目标,并构建科学、具体、细化的防控目标体系。(2)尽快明确卫健委、教育部和国家体育总局在儿童青少年近视防控中的核心主体地位,明确各自的责权分工或合并功能相似的政府部门,建议成立“儿童青少年视力问题防控小组”参与多部门的政策制定。(3)深入研究儿童青少年近视防控政策工具的深度与厚度,尤其是供给层政策工具和需求层政策工具。

(本文作者陈楠华系博士研究生、中国顶层架构杰出导师、2020中国十强讲师、“公益产业化、产业公益化”理论奠基人、国家卫健委中国生命关怀协会近视防控工作委员会主任、国家卫健委十四五规划重点课题“青少年儿童近视成因及防控对策”课题组负责人、国家教育部十四五规划重点课题“新时期儿童青少年近视防控的政策协同研究”课题组负责人、北大博雅教育研究院十四五规划重点课题“社会责任与青少年儿童近视防控供给侧结构性改革”课题组组长、近视防控专项基金会(筹)负责人、建国70周年爱国公益人物、2020中国公益慈善十大影响力人物、首都师范大学客座教授、重走长征路(党建版、企业版、青少年版)授证讲师、原中国关工委健体中心公益护眼联盟副秘书长、原中国校园健康行动护眼亮眼工程募资部部长)

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